世界即時看！深度研究丨“重啟”“加速”成城市更新關(guān)鍵詞

相較往年，各地政府停留在城市更新宏觀定義和目標(biāo)的表述，2023年，絕大部分城市已經(jīng)開始細(xì)化城市更新的落地性，明確了重點片區(qū)/單元/項目等范圍。

更新一梯隊的上海、廣州、深圳，配套政策出臺和調(diào)整則更為頻繁，在提升傳統(tǒng)舊改項目合規(guī)性的同時，也明確了中長期目標(biāo)，為后續(xù)市場化企業(yè)和社會資本介入預(yù)留充足時間空間。

各區(qū)政府在2023年的工作報告中，也試圖扭轉(zhuǎn)2022年低迷局面，以廣州為代表的城市宣布“重啟”“加速”推動更新項目落地。城市更新的地域特色也在一線城市顯現(xiàn)，如上海核心區(qū)范圍內(nèi)城市更新將成為低密住宅供應(yīng)的主要手段、北京城市更新明確不覆蓋一二級聯(lián)動等。

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2023年1月28日廣州市召開高質(zhì)量發(fā)展大會，住建局提出2023年將計劃推進(jìn)127個城中村改造項目，力爭完成2000億元城市更新固定資產(chǎn)投資目標(biāo)，投資總量規(guī)模相較2022年增加60%，接近2022年全年房地產(chǎn)開發(fā)投資總額（3432億）的三分之二。

2月6日，《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035年）》正式公開征求意見。規(guī)劃至2025年，累計推進(jìn)城市更新約100平方公里，至2030年累計推進(jìn)約200平方公里，至2035年推進(jìn)約300平方公里。

《專項規(guī)劃》提出，至2035年，擬推進(jìn)舊村莊舊城鎮(zhèn)全面改造與混合改造項目297個。其中舊村莊改造項目281個，包括全面改造項目259個；

2023年2月22日，“廣州城市更新動員大會”宣布第一批17個城中村改造項目集中開工，涉及廣州城投，越秀地產(chǎn)、珠江實業(yè)、海珠城發(fā)、荔灣發(fā)展、天河高新、廣州科學(xué)城等本地國企城投19家，宣告國企參與或主導(dǎo)的城中村改造新模式得到全面落實。

作為廣州城市更新的重要一極，政府定調(diào)“攜同各區(qū)全力推進(jìn)城中村改造示范項目取得突破”，舊村改造勢必成為今年廣州城市更新的發(fā)力點。

在計劃推進(jìn)的127個改造項目中，包含12個新開工項目和69個前期項目，具體包括海珠瀝滘、荔灣大坦沙、天河冼村、黃埔文沖等在建項目，白云黃邊、番禺里仁洞等已批項目年內(nèi)開工建設(shè)等。

舊區(qū)改造方面，將重點推進(jìn)城市新中軸線南段、廣州火車站、羅沖圍片區(qū)、環(huán)五山創(chuàng)新策源區(qū)、珠江兩岸、機(jī)場高速兩側(cè)、廣州南站周邊、東部樞紐等片區(qū)連片改造提升，探索片區(qū)改造新模式。

繼《上海市城市更新條例》之后，上海于2022年11月發(fā)布《上海市城市更新指引》，細(xì)化完善了城市更新項目的實施機(jī)制和保障措施。

在用地保障方面，按照法律規(guī)定，沒有條件，不能采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式的，經(jīng)市人民政府同意，可以采取協(xié)議出讓方式供應(yīng)土地。其中，對于風(fēng)貌保護(hù)類項目又作出如下特別規(guī)定：

1、屬于歷史風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級、市政交通設(shè)施整體提升等情形的，市、區(qū)人民政府可以指定統(tǒng)籌主體；

2、城市更新涉及歷史風(fēng)貌保護(hù)和重點產(chǎn)業(yè)區(qū)域調(diào)整轉(zhuǎn)型等情形的，可以組合供應(yīng)土地；

3、因歷史風(fēng)貌保護(hù)、舊住房更新、重點產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)型需要，可以由相關(guān)部門另行制定有關(guān)建筑間距、退讓、密度、面寬、綠地率、交通、市政配套等差異化的標(biāo)準(zhǔn)或者管理要求。

過往的土地政策不允許經(jīng)營性用地協(xié)議出讓，且土地招拍掛制度也不允許不相鄰?fù)恋氐睦壋鲎?。受此影響，風(fēng)貌保護(hù)項目涉及大批存量保留建筑，無法滿足土地出讓對于“凈地”的相關(guān)要求，導(dǎo)致上海中心城區(qū)舊改項目推進(jìn)緩慢，眾多項目長久停滯。

《指引》頒布后，此類項目可通過協(xié)議出讓方式出地。此舉一方面避免了地方城投過多介入風(fēng)貌保護(hù)、設(shè)計運營等劣勢環(huán)節(jié)，專心發(fā)揮好平臺作用和統(tǒng)籌角色，另一方面也通過保障介入主體能夠最終獲地，在項目前策環(huán)節(jié)就引入具備優(yōu)秀策劃運營能力和風(fēng)貌保護(hù)經(jīng)驗的企業(yè)，保障項目最終落地效果。政府采用指定統(tǒng)籌主體、采用組合供應(yīng)土地、差異化標(biāo)準(zhǔn)的組合拳，為風(fēng)貌保護(hù)類的城市更新項目加碼。

至此，風(fēng)貌保護(hù)項目的合規(guī)性大大提高，中心城區(qū)的舊改項目將會出現(xiàn)明顯提速。此外，風(fēng)貌保護(hù)地塊高保留保護(hù)建筑比例、嚴(yán)格建筑限高等要求，與低密豪宅這一稀缺住宅品類先天契合，未來或?qū)⒊蔀榈兔芎勒玫氐闹饕?yīng)渠道。

2022年11月25日，《北京市城市更新條例》表決通過，自2023年3月1日起施行?！稐l例》定義了城市更新的“北京模式”，即脫離土地一級開發(fā)、商品住宅開發(fā)等，對本市建成區(qū)內(nèi)城市空間形態(tài)和城市功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整。

北京在選擇城市更新的推進(jìn)模式時，斷開了城市更新與土地一級開發(fā)和商品住宅開發(fā)的鏈接。

一方面原因是住建部“禁止大拆大建”相關(guān)的嚴(yán)格落實。杜絕“契約式”和“委托式”的開發(fā)模式滋生的產(chǎn)權(quán)糾紛、補(bǔ)償糾紛，轉(zhuǎn)而由政府交給功能型國企來完全主導(dǎo)一級土地整備，以此來增強(qiáng)城市更新規(guī)劃落地性，確保更新項目高度可控。

另一方面是基于北京市的特殊發(fā)展現(xiàn)狀。作為我國首個減量化發(fā)展的超大城市，北京2035規(guī)劃提出的“實施人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模雙控，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、城市功能優(yōu)化調(diào)整”，而一線城市的舊改項目征拆遷成本高企，必然需要借助規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整，提高容積率和住宅配比使項目可行。土地指標(biāo)可能無法支撐一二級聯(lián)動模式的持續(xù)推廣。

政策推出必然會對北京的城市更新發(fā)展產(chǎn)生顯著影響。一方面，土地的征收工作將落到地方國企和城投公司肩上，地方城投平臺的融資壓力進(jìn)一步增大，政策性貸款的渠道和支持力度需要進(jìn)一步加大，社會資本引入的訴求也會凸顯。

此外也會對北京城市更新的發(fā)展方向產(chǎn)生影響，短期內(nèi)的發(fā)力點可能會落到有機(jī)零星更新，政策也會更多的機(jī)遇此類項目進(jìn)行試點、創(chuàng)新。

例如《條例》第三十條，針對通過騰退來恢復(fù)傳統(tǒng)四合院格局，可引入新業(yè)態(tài)實現(xiàn)建筑功能激活；實施主體完成直管公房申請式退租和恢復(fù)性修建后，可以獲得經(jīng)營房屋的權(quán)利，借直管公房經(jīng)營預(yù)期收益等應(yīng)收賬款進(jìn)行質(zhì)押，創(chuàng)新融資模式，以此化解老舊樓宇更新融資的難題；區(qū)屬直管公房完成退租、騰退后，實施主體與區(qū)人民政府授權(quán)的代持機(jī)構(gòu)共同享有權(quán)益。

城市更新作為一個新興賽道，長久以來都存在界定不一、各地差異化執(zhí)行等問題。

在國家的高度重視下，各地通過完善立法和部門章程，更新的論調(diào)趨向統(tǒng)一，城市更新歸向“民生”。

不論是廣州近期提出“先補(bǔ)償安置后搬遷”，還是上海把實施城市更新行動歸口于民心工程，北京強(qiáng)調(diào)借助城市更新提升城市治理能力，都說明政府在強(qiáng)化城市更新項目的公益屬性。疊加“地方國企全面介入城市更新”的宏觀發(fā)展趨勢，單憑一二級聯(lián)動等前端開發(fā)優(yōu)勢的企業(yè)很難再介入一線城市后續(xù)更新市場，而擅長“片區(qū)長效開發(fā)運營”“存量資產(chǎn)盤活”“歷史風(fēng)貌保護(hù)”的優(yōu)質(zhì)更新企業(yè)會更具有競爭優(yōu)勢。

城市更新也是一個復(fù)雜的綜合賽道。各城市在更新推進(jìn)過程中，會結(jié)合宏觀發(fā)展背景，及時調(diào)整和制定具有地方特色的更新策略。

以一線城市為例，廣州的城中村項目由此前的完全市場化轉(zhuǎn)為“政府介入，村企協(xié)同”，上海由于嚴(yán)格的風(fēng)貌管控要求反而能夠通過城市更新釋放出稀缺的低密住宅用地，北京杜絕城市更新的一二級聯(lián)動開發(fā)模式，直管公房、平房院落成為政策創(chuàng)新的著力點……

越來越多的信號都透露出城市更新的“政策紅利期”已經(jīng)到來，但更新政策的差異化、特殊性都需要企業(yè)保持更高的政策敏感性，審慎布局。

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